[20] 见前注[17]，王禹书，第3页。
但在具体问责实践中，这三个阶段往往无法截然分开，比如报告阶段通常会涉及说理和争论内容，而调查的开展也很可能促使所涉政府或者官员迅速地做出调整并采取相应的补救措施。当然，这种贡献可以体现为指明方向、提供资源以及做出具体安排等与引发问责的失败具有相当因果关系的任何方面。
美国人民希望政府能够做到公正，而且是绝无例外、持之以恒的公正。而后者则是由行政官员在所属政府部门中的级别和身份所决定的、在组织行为中的功能定位所致，根据所涉行政官员在组织行为中所扮演的角色以及发挥的作用来判断其所应当承担的后果责任，虽然这种责任在形式上也是由行政官员来承担，但实为行政官员因其角色和身份而代替组织承担的一种连带责任。概括起来，完整意义上的问责机制运转过程可以划分为以下三个阶段：初期的报告与调查阶段(即信息收集阶段)、说明理由与批评性争论阶段(即讨论阶段)以及制裁以及救济措施的实施阶段(统称为广义的制裁阶段)。正如美国学者所总结的，我们已经形成了民主问责所需的最为基本的‘建构模块，当我们不停地建立新的问责机制以回应民众所需时，我们也会让旧的问责机制继续运转(15)，我们总是在不停地找寻新的问责机制以确保能够切实地代表人民利益，并实现更广阔范围内的民众问责之需求(16)。另一种则是因其在政府机构中的角色定位所决定的、根据其在具体个案中实际履行的角色义务而承担的一种角色责任。
当然，在行政系统内，行政机关也专门建立了一些具有政府看家狗性质的问责机构和人员以实现自我监督和控权，如总监察长(简称为IG)、伦理道德办公室(简称为OGE)、监察专员(Obudsmen)以及吹哨子的人(whistle-blowers)等。而作为变动性很强的政治术语，人民内部构成的复杂性和多元化又决定了不同身份和地位的公民个人又可能会基于各自不同的期待和问责需求参与到具体的问责实践之中。华侨和归侨、侨眷同为中华人民共和国公民，为什么要在保护精神和保护程度上区别予以对待呢？因此，我们必须重新审视这种区别保护的合宪性问题。
它主要涉及两个方面的内容：第一，公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益。一般认为，权利一词的含义更广一些，它包含着利益、主张、资格、权能和自由五个构成要素。秦强，单位为中国人民大学法学院。 【摘要】对宪法文本中的合法一词的含义，应做广义解释。
在国家和个人的关系问题上，我们秉持的是一种国家主义优先的观点，认为国家利益、社会利益、集体利益具有天然的优越性，公民个人利益必须服从于国家利益、社会利益和集体利益。因此，在判断公民的权利和利益是否合法的时候，我们也应该是实行合法性推定原则，只要没有足够的证据证明这个权利和利益的取得是非法的，就要肯定其合法地位，承认其为合法的权利和利益，在法律上予以保护。
任何私有财产在国家有权机关宣告其不合法之前，即便不具备实体的合法性，但因其具备的程序的合法性，仍受法律的保护。因为从种属关系上讲，国家包括国务院在内，国务院只是行使行政权的特定的国家机关而已，除了行政权之外，国家权力还包括立法权和司法权。宪法第50条和宪法第89条第12项共同规定了华侨、归侨和侨眷的权利和利益的保护问题，在具体规定上，涉及华侨的时候保护的是正当的权利和利益，而涉及归侨和侨眷的时候保护的是合法的权利和利益。但是对于那些明显的违反国家法律规定的财产即非法财产该如何处理呢？是不是国家不予保护的非法财产，国家和其他个人就可以肆意侵犯了呢？首先，我们必须明确，财产是否是非法财产只能由国家有权机关来予以确认，非经有权机关通过法律途径，任何其他机关和个人都不应有随意确认财产是否非法的权力。
宪法第三章国家机构中，涉及合法一词的条文只有一个。而在对待公民权利问题上，应该秉承法无明文即自由原则，只要不违反国家的强行法规定，公民的权利和利益都可以推定为合法，即在权利问题上可以作出权利推定。不管什么人，不管什么时候，只要查清他的财产没有经过依法纳税，又没有不依法纳税就成为合法财产的例外情况，就一律收缴国库，并给予相应的处罚，或追究其刑事责任。在权利位阶上，正当的权利和利益要高于合法的权利和利益，在权利范围上，正当的权利和利益的范围也远远大于合法的权利和范围。
第18条第2款：在中国境内的外国企业和其他外国经济组织以及中外合资经营的企业，都必须遵守中华人民共和国的法律。尽管，在法律没有规定的情况下，行政法规的规定可以在一定程度起到对基本权利的保障功用，但是从立宪主义的基本理念来看，这种以行政法规的形式来规定基本权利的行为是欠缺价值基础的，违背了宪法上的法律保留原则。
从具体内容上，宪法第89条第12项主要涉及的是国务院对华侨、归侨和侨眷的权利和利益的保护。如何通过宪法解释来消除宪法第50条和宪法第89条第12项由于义务主体的规定不一致而导致的义务主体的不确定问题呢？这就涉及到如何理解宪法第50条和宪法第89条第12项的关系问题。
（三）国家机构中的条文规定及其评析 第89条第12项：保护华侨的正当的权利和利益，保护归侨和侨眷的合法的权利和利益。可以分两个方面来考查合法的含义： （一）合法中的法 在法理上，法有狭义和广义两层含义：狭义上的法仅仅是指国家有权机关制定的，以国家强制力为保障的、对人们行为起着指导作用的各类规范性文件的总和。第8条第3款：国家保护城乡集体经济组织的合法的权利和利益，鼓励、指导和帮助集体经济的发展。因此，宪法第50条主要是从权利列举和权利宣告角度来对华侨、归侨和侨眷的权利和利益的一种宪法确认，明确他们的权利和利益是受到宪法保护的，不能随意受到侵犯。对此，全国人大常委会于1990年专门制定《归侨侨眷保护法》作出了明确规定。私人房产权和其他财产。
但是，在涉及公民个人的权益的时候，我们却仅仅规定了不得侵犯合法的自由和权利，这种强烈的反差就会给人一种暗示：不合法的自由和权利就可以任意侵犯，或者说，至少不受到法律上的保护。这就是说，对于居住在国外的中国公民我们保护的是其正当的权利和利益，对于居住在国内的中国公民我们保护的是其合法的权利和利益。
需要注意的是，宪法第50条对华侨、归侨和侨眷的权利和利益的保护也作出了明确的规定，因此可以把这两个条文结合在一起进行分析。因此，对于总纲中的合法条款所引发的一些问题，笔者将结合具体的权利义务条款进行详细的解释。
狭义上的法除了包括法律这一最主要的规范性文件以外，还包括国务院制定的行政法规、国务院各部委制定的部门规章、地方人大系统制定的地方性法规以及地方政府制定的政府规章等。因此，从保护公民权利和利益的功能上讲，为了最大限度的保护公民的权利和利益，必须将合法中的法理解为广义的法律。
2004年3月14日第十届全国人民代表大会第二次会议通过了宪法修正案，将原来的宪法第13条国家保护公民的合法收入、储蓄、房屋和其他合法财产的所有权。2、在涉及国家、社会、集体的时候，宪法文本仅仅是规定了利益一个词语，而在涉及其他公民的自由和权利的时候，却在自由和权利之前加了一个限定词合法的，这种规定反映出的是一种国家利益至上的观念。合法中的法不仅仅是指狭义的人大立法，还包括行政法规、地方性法规等其他规范性文件在内。在具体的法律效力上，这些概括性的规定往往需要其他的法律将其内容具体化后才能充分发挥其应有的功能。
另外，在涉及其他公民的时候，宪法文本选择的是自由和权利，以权利的五要素说来看，这种表述也是存在着严重的逻辑缺陷的。在界定清楚宪法文本中的合法中的法是指国家法之后，随之而来的另一个问题是这里的法是哪个层次的法呢？狭义上的国家法即是法律。
通过对宪法文本中的合法条款的规范考查可以看出，在涉及公民的权利和利益保护的时候，我国宪法实行的是合法财产保护原则，对其应实行合法性推定原则，做扩大解释。由于总纲通常以条文形式出现，它应与其他条文一样具有法律规范性和适用性。
对于宪法第50条和宪法第89条第12项的条文规定，有几个问题值得我们进一步思考： 1、宪法第50条和宪法第89条第12项规定的权利和利益的保护主体的不一致问题。国家鼓励、支持和引导非公有制经济的发展，并对非公有制经济依法实行监督和管理。
单从数量上看，总纲中的规定要远远多于第二章和第三章中的规定。而广义的法律则包括宪法、狭义法律、行政法规、部门规章、地方性法规、政府规章等不同效力等级的规范性文件，我国宪法文本中的合法中的法究竟是指广义的法律还是狭义的法律呢？这必须要结合宪法的目的进行解释。但是随着宪法理论的发展，传统的法律保留理论已经摈弃了单纯的侵犯领域而扩张到了限制、保障领域。因此，我国宪法中虽然确立的是有限保护主义原则，仅仅保护合法的权利和利益不受侵犯，但是对于非法的权利和利益，也并不是一概不予以保护，对于不依照法律程序，非法侵犯公民、法人或其他组织的权利和利益的行为，即使侵犯的是非法的权利和利益，也要承担相应的法律责任。
从宪法的功能及其本义来说，宪法主要是限制国家权力、保障公民权利之法，因此，宪法文本的解释也必须遵循合宪的目的性解释，确保宪法功能之实现。宪法保留中的重大性理论是由德国联邦宪法法院在性教育课程案中明确提出的，其基本表述是：任何涉及人权的事项，诚然是立法者立法范围，但是，立法者仍不得随便授权行政机关以行政命令规定，对于牵涉人权之重大部分则必须保留予立法者为之。
对于第50条的内容，笔者将在下文结合宪法第89条详细来讲，所以这里只对宪法第51条的规定作一些分析。由于我国宪法中的总纲一章的内容主要是一种概括性的规定，具有原则性、概括性和纲领性的特点，因此，总纲中的关于合法的条文，也大多具有原则性、概括性和纲领性的特点，其具体规范性不强。
从我国宪法文本中的合法一词的规定来看，我国宪法在涉及公民权利和利益保护的时候，呈现出了鲜明的有限保护主义原则。所以，在严格的意义上，总纲中的条文规定虽然在结构上属于宪法典的正式组成部分，但是从规范性上讲，和宪法序言的性质很相似，都不具有严格的规范性属性。
